書評》方格子裡的香港人生：公屋與都市版圖的變奏

撰文｜陳敬杰（建築與城市研究者）

香港樂團My Little Airport的歌曲〈給親戚看見我一個人食吉野家〉，巧妙地描繪了港島高密度城市環境的物質性與精神性。這首歌收錄在專輯《適婚的年齡》中，強調普羅大眾在漫長而迷茫的生命旅程中，對於安全感來源無時不刻的期望：沒有人希望在旅途中迷失，更沒有人願意在清晨醒來時，發現世界不再是熟悉的模樣。

這種對安全感的追求，讓人們渴望擁有一個穩固的「家」，並期望這個「家」能提供諸如親屬、就業、醫療等穩定的社會關係。

《香港公屋：方格子的吶喊》的作者梁啟智，出生於一處普通的香港公屋。2019年後他目睹故鄉的巨變，決定以人文地理學的視角，深入走訪香港254個大小不一的公共屋邨，留下對港島變遷的深刻見證。

訪客若遙望香港的公屋區，整齊的超高層大樓往往呈現一股特別澄清與寧靜的氣質。然而，閱讀這本書，你將發現公屋不僅僅是居住的物理空間，或是某個歷史時期的善治成果，更是大樓每一個方格子中，居民彼此間日常沉澱的喜悅、衝突、悔恨和恐懼等情感軌跡。作者非常細緻地描述了這些獨特的居住實踐，因此本文打算採取另一種更加規劃史的視角，為讀者勾勒香港公屋的發展歷程。

➤香港的社會地理與政經變遷

香港是個獨特的地方，儘管大多數人將其形容為高度自由放任的經濟核心，然而，其經濟和社會成就實際建立在「準福利政權」（quasi-welfare state）計畫經濟的歷史基石之上。從港英政府到特區政府，香港在面對不同的挑戰時，逐漸建立起獨特的社會秩序和城市格局。

二戰結束後，香港的人口主要分布在維多利亞灣一帶的低矮唐樓和寮屋區。儘管港英政府於1948年，邀請曾參與大倫敦規劃的英國規劃師Abercrombie，運用當時先進的「衛星城市」和「有機疏散」等城市有序擴張理念，製作了《香港初步規劃報告》（Hong Kong Preliminary Planning Report），以引導維多利亞城和九龍地區戰後復甦的土地利用方向。

但在接下來的20年裡，港英政府未能落實該報告的內容，城市建設主要著重於打造中環金融區，以強化香港的中轉港功能。對於其他重大事件，如寮區大火、難民偷渡、左派動亂等，這些與庶民生活息息相關的議題，政府基本上只是被動應對。

然而，到了1960年代末期，密集發生的社會動亂使英國本土的工黨政府認識，到香港的不穩定局勢主要來自近在咫尺的地緣政治影響，以及日益龐大且在殖民統治中感到羞辱與困頓的華人群體。因此，政府有必要提升殖民地的生活水準，以爭取主權交接的談判籌碼。

➤城市規劃的轉折：公屋發展的背後故事

隨著輕工業區和人口聚集區的發展，港英政府意識到港島土地有限的現實，因此於1967年和1971年分別頒布《殖民地規劃大綱》（Colony Outline Plan）和《香港運輸研究》（Hong Kong Mass Transport Study），正式確立了一種基於公共交通的社區式垂直整合城市發展模型。

到了1973年，港英政府實施了《新市鎮發展計畫》（New Town Development Programme），荃灣、沙田和屯門等地正式成為規劃上的「新郊區」。由運輸節點、公共屋邨、填海造陸組成的高樓城市風貌，徹底改變港島傳統的地理格局。

透過城市規劃和財政補貼，港英政府成功降低了殖民地居民的公共服務和居住成本，使香港由一處廉價產品的生產交易中心，轉變為一個消費社會，同時緩解了英聯邦的貿易摩擦。

著名的麥理浩（Sir Murray McLehose）治期正好位於這個時期（1971年～1982年）。麥理浩是第一位非純粹殖民地官僚出身，且擁有外交專業的香港總督。

他在接受工黨重組的外交及國協事務部任命後，加速了殖民地的福利供應，擴充了龐大的基礎設施和公共屋邨，以化解香港的治理危機。因此，麥理浩治期成為重構香港歸屬感的關鍵階段，也是港民公共話語中的黃金年代。

然而，這些「新郊區」正如本書作者的親身經歷，實際是建立在填海地帶上的精密機器。公共屋邨由標準的建築構件組成，以有限的居住形式，結合商業裙樓或集中式商場。大樓的垂直功能分層明確，空間布局緊湊有序，社區設施完善而縝密，對於經營診所、藥房、茶樓或食肆的店舖數量都有明確的指引。

然而，正是這種標準化和受管理的公屋，形成港民日常生活運作的基礎，不僅為家庭提供了穩固的庇護，同時形成明顯的社會分層。數十年來，港民圍繞公屋展開的一系列造家實踐，呈現出作者筆下諸如「竹門與木門」、「上樓」、「領匯」、「驃叔驃嬸」、「陳浩南的球場」等多重尺度下家的物質性與想像。

➤後公屋政策的時代變遷

1979年，隨著工黨下臺，麥理浩治期所代表的公共屋邨發展進入了新的階段。由於福利供應需要巨額財政支持，新任英國保守黨和港英政府不希望稅收導致經濟減速，於是引入大企業參與基礎設施和公屋建設。

這項政策最直接體現的，就是私人開發商與港鐵的緊密合作，將運輸交通站、消費空間和居住區融為一體。這不僅支持了港鐵的持續發展，滿足了勞工的通勤需求，還透過消費力量塑造嶄新的辦公、康樂和文化設施。其展示的綜合城市成就，遠超出戰後初期的規劃願景。

1984年，英國與中國簽署了對當今香港風貌影響深遠的《中英聯合聲明》。隨著殖民統治進入尾聲及中英經濟合作關係日益明確，港英政府將香港定位為珠三角大都會崛起的中樞。香港提供中國資金、管理技術和連結全球市場的能力，而中國則提供香港不再擁有的廉價勞動力和商品，以延續過去的繁榮。

在這樣的背景下，港英政府於1980年代末期提出了《都會計畫》（Metroplan）和《港口與機場發展策略》（Port and Airport Development Strategy），大幅描繪啟德機場遷址後的香港，如何成為後工業化、由跨境就業廊道交集而成的超級金融中心。我們可以說，依靠準福利政權的政治遺產，這個願景幾乎實現。

1997年香港回歸後，中國在過去的26年裡致力於粵港澳大灣區的發展，計畫調整香港舊有的獨立自由港市基礎設施「邊界」，以促進城市融合，並解決職住分離的嚴重問題。在這樣的背景下，公共屋邨的建設出人意料地延續了下來，成為「特區政府」治理能力不輸給「港英政府」的象徵。

然而，香港已不再是麥理浩時期的社區型輕工業轉口港，而是由金融、地產開發商和內陸移民政策主導的城市。公屋政策在經歷SARS等公共衛生危機後，推動速度因開發商利益而大幅減緩，入住的輪候期也變得越來越長。

近期，特區政府為了降低民怨，甚至提議將應對新冠肺炎的方艙醫院及相關貨櫃模組設施，用於短期的公屋需求。然而，這些措施是否足以應對香港人口急速老化、勞動力大量流失、港民陸民親屬福利不對等的問題，仍然是個未知數。

➤公共住宅的心理契約與政權塑造

至此，許多人或許已經隱約感受到，公共住宅政策所隱含的特殊屬性。

當一個政權決定進行公共住宅政策時，其目的通常在於讓民眾意識到下列好處：打造家庭生涯的可能性、獲取難以獨立取得的財務和技術資源，乃至階層晉升的機會。

隨著公共住宅政策的推動，一幢幢大樓組成的居住地景，猶如一種集體性的心理契約，定義了特定歷史時期的公共家政學關係，包括生計規劃、親屬照顧和就業安全感。居住於公共住宅，往往成為政權獎勵那些努力工作、表現優秀、遵循規定的象徵。而民眾對政權奉獻的忠誠和能力，則是這項契約的基礎。

隨著政策的推動，這種心理契約能夠共同構建多種居住想像，並成為發展型政權相互競爭的基礎。以華人社會為例，就至少包含：香港由公共運輸支持的高密度金融中心、新加坡的南洋花園式自由港、中國的基建巨構型外環小區等不同居住類型。

然而，這裡並不是要鼓勵一種反制度的情緒。因為試圖創造「公共住宅之善」的官僚體制，不能簡單地視為僅有維持秩序的單一功能。「公共住宅之善」並不是幻象，它能穩定生活並促進認同感，作用顯而易見。但我們需要仔細觀察的是，政權如何在「經濟—政治」的社會分歧中，正當化其運用的工具，並與民眾協商，以達到預設的「文化—認知」勝利標準。

公共住宅同時具有「硬」和「軟」兩種強制力的特質。它首先提供能夠容納、分派民眾的居住單元，並透過透明的治理之眼，編排勞動分工過程。接著，藉由住宅這樣實在的物理依據，促使民眾認知到政權的存在，進而瞭解到政權是一種自我實現的預言：它替我們在危機中指引方向，干預我們的生活，進而完成我們期許的再生。

住宅是如此基本，以至於我們對政權所能碰觸的一切都奠基於此。它就像道路一樣，直接連接著所有人對於學歷、婚姻、職業資格等各方面的規劃。所以大型公共住宅政策的效果才會如此強大，能錨定在許多世代公民的腦海裡：它不僅能維持秩序，還能創造新的秩序。

➤城市抗爭的場域：公屋在社會運動中的角色

然而，建立共識的工具，也成為往後分歧的基礎。

本書作者不僅描述公屋如何成為港人身分和歸屬感的場所，還提出了關於政權強制力和規劃失當的許多批評，特別是指出：「我逐漸發現我要談的不只是公屋：印象被定形、生活被規範、需求被馴服、聲音被代言……」

公屋也是人們抵抗強制力的場所，在諸如「反送中」等多個社會事件之後，作為與區議會巢化（nested）地理階層相互結合的254條公共屋邨，突然成為香港本土運動的合作基礎。人們紛紛參與公屋的管理和議會選舉，以維持抗衡特區政府治理洪流的動能。這即是「傘落社區」的理念：「如果未能及時在大政治主張中取得實際成果，就先從日常生活開始吧！」

但公屋也僅僅是公屋而已。在香港本土運動中，突然相互認識的不同公屋居民，在升級的法律和軍警強制力面前，也不得不退縮。繼續站出來的壓力，已非尋常人所能承受。2022年新制立法會選舉，建制派全面獲勝，以及特區政府大幅削弱公屋自治性的結果，撲滅了特區最後一絲自由的空氣。

今日香港瀰漫的徬徨情緒，使作者最後不禁興起「還可以做什麼？」的疑惑，進而引用香港在2019年後曾十分流行的8個字：「見字飲水 強身健體」，和緩地勸誡志同道合者要好好照顧身體，以便讓港民的話語、公屋的故事能夠繼續傳承下去。

面對這樣的結論，我無法確定該如何評論，只能頑強地說：「人間依舊值得，君子當有所為」。

➤另一座島嶼的省思

學術界過去對於公共住宅的研究或側寫，多半著墨於它在財政、規劃設計或社區管理上遭遇的困境，卻極度缺乏以居民角度結合多種研究面向的心靈反思。《香港公屋》提供的深刻警醒，為許多人文社會科學領域的研究者，乃至於政策實施者，提供了相當關鍵的目錄與素材，非常珍貴。

對我來說，這本書引發的一個重要問題是：臺灣當前正在進行的社會住宅建設行動，在縱觀官僚行動、媒體宣傳、規範計劃等各個層面之後，其深層樣貌到底會是什麼？它將如何影響臺灣社會？

東亞資本主義的發展型政權，在推動公共住宅政策時，因地緣政治情勢而有太多相似的動機和連結。臺灣戰後曾經因治理危機，推動過一波販售型的公共住宅政策，但與當今民主化的環境大不相同。臺灣目前實施的只租不售社會住宅，受到民間倡議的影響，在風險策略和佈署構思上，更受到民意和當責政治的影響。

儘管我們可以將社會住宅，簡化為民進黨政權試圖透過能直接感受的建設圖景，宣示其擁有較國民黨更佳的治理能力，然而事實應不僅如此。若我們深入研究臺灣的社會住宅政策，並結合前瞻計畫的溫和通脹與內需擴充期望、21世紀初島嶼經濟轉型的挫敗經驗，以及城鄉與人口再均衡發展的治理願景，或許能看到更多元的政權治理樣貌。

最後，融合《香港公屋》所述，以及對香港規劃史的總結，我們已經清晰地看到公共屋邨如何與港民一同步入喊吶無聲的境地。身在臺灣的我們，與其不斷追問臺灣社會住宅的發展走向，不如思考：我們彼此之間更願意將「家」這個概念，引向何方。●（原文於2023-10-24在Openbook官網首度刊載）

香港公屋：方格子的吶喊
作者：梁啟智
出版：春山出版
【內容簡介➤】

作者簡介：梁啟智

專欄作者，時事評論員，美國明尼蘇達大學地理學博士，曾為香港中文大學新聞與傳播學院客席講師，現任職於臺灣中央研究院社會學研究所。研究關注包括香港社會與城市研究。《香港第一課》作者。